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    87號文對平臺公司和現有參與PPP的上市公司的影響
    時間:2017年06月08日    來源:金融監管研究院
    87號文定性


    87號文在業內引起了比較大的反響,在解讀前,我想先開宗明義地,對這個文件作一個總體評價。

    說到這個文件,大家要首先認識到的是,文件里面并沒有新的東西。也就是說,這個文件里面所有的規定都是重復舊有文件,或是重復、或是闡明、或是強調、或是深化,而不是提出了一些新的東西。

    所以,這并不是一個顛覆性的或者創設性的文件,而是以明確相關部委的管理態度以及將來的管理思路為目的的文件。這是我希望大家首先要有的認識。

    這個文件的名字是《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》。根據我的了解,這個文件當中的相關內容,可以作為財預[2017]50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》一文的延伸。

    這個文件的主要目的,是制止地方政府以政府購買服務的名義違法違規舉債。相信比較多的地方政府都有這么做,之前兩三年這種情況非常普遍,不少金融機構,包括投資人,都以這種形式給地方政府融資。

    所以財政部認識到了這種情況的嚴重性,然后發了這樣一個文件。其實已經醞釀很久了,而不是突發的。


    87號文全文解讀


    第一條

    強調了堅持政府購買服務改革的正確方向,其中有一句是比較重要的,就是政府購買服務所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排。


    第二條

    說到了嚴格按照規定范圍實施政府購買服務,里面明確說了政府服務內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供的基本公共服務項目。

    同時還強調了政府購買服務應該是納入到政府購買服務指導性目錄里面的服務事項。這個原則是它強調的正面原則。真正的政府購買服務,首先是一種基本的公共服務,而非工程和貨物。因為政府購買主要分為購買工程、購買貨物和服務。

    根據第一和第二條,我們可以看到,政府購買服務至少要

    1. 符合基本服務

    2. 在指導性目錄里面

    3. 先有預算

    這三個原則,這是前兩條已經列明的政府購買服務的三個要素。這樣的原則并不是創設性的。之前的相關政府購買服務文件,如《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》,之后還有《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》,兩個文件都強調了剛才我說的三個原則。

    只不過有些地方政府和金融機構對相關的規定并沒有留意,或者是留意到了以后,并沒有嚴肅地對待。

    第二條同時提到了“負面清單”,也是這兩天業內專家解讀當中用到比較多的一個詞。

    負面清單列舉了不能夠列入政府購買服務的范圍,包括原材料、燃料、設備等貨物作為政府購買服務,同時基礎設施建設、儲備土地前期開發、農田水利等建設工程,不得作為政府購買服務,嚴禁建設工程與服務打包作為政府購買服務項目,嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍,這些是在上面確定的三個原則之后,又重申了這樣一個負面的清單。

    我們認為,僅是正面的約束恐怕不夠。如果希望徹底禁止這樣一些亂象的話,確實需要有負面清單,這個87號文中也明確地提出了負面清單。


    第三條

    是關于嚴格規范政府購買服務的預算管理。

    第三條是在年度預算和中期規劃當中據實足額安排,這是我們之前強調的,政府購買服務應該是先有預算后有購買。即首先已經在預算當中安排了這樣一個支付事項,然后才能有相關的支付行為,所需資金應該在既有年度預算當中統籌考慮,不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。

    這一條說得非常清楚,年度預算未安排資金的,不得實施政府購買服務,政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期規劃預算之內。

    這里強調了剛才我們說的政府購買服務是先預算后購買服務的要求,其實也呼應了之前政府購買服務的期限要求。

    之前關于政府購買服務的要求和文件中,都明確提到了政府購買服務原則上是不得超過三年的。為什么規定是三年?因為我們國家有一個中期財政規劃,每個地方的政府都會做一個中期財政規劃,這個財政規劃本身期限就是三年。

    所以如果堅持先預算后采購的原則,那么這種采購只可能是在三年以內,因為中期財政規劃本來就只有三年,頂多是已經預計到三年中將對這個服務進行采購,并且把它列入現有的中期財政規劃當中。

    所以雖然這一條并沒有明確地說期限不得超過三年,但是期限應嚴格限制在中期財政規劃期限之內,這是之前政府購買服務不得超過三年的限制。

    針對這一條我想再多說一句,這兩天也有很多專家在網上提到,之前某些地方政府已經實施了政府購買服務的行為,會不會被要求整改?

    有些專家說,只要政府購買服務已經由人大審批納入到預算了,這就已經合法了。根據我剛才的解讀,大家應該都是清楚的,即使是已經進行了政府購買服務,并且也由當地人大審批了,但是如果不符合先有預算后采購,并且期限超過了三年,那么這也存在合法性的問題。和人大有沒有批,其實沒有非常大的關系。


    第四條

    是嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。

    其實這一條主要是針對一些金融機構,就是利用地方政府和平臺公司簽訂的一些政府購買服務的合同來給地方政府進行融資,針對的是這樣一些行為。

    這個文件明確提到了金融機構。而前一段時間發的50號文,還有去年關于土儲的財綜〔2016〕4號文《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》,里面提到了銀行不得給土儲機構提供融資。

    這使得4號文下來以后,還有些非銀行金融機構依然給土儲機構提供融資。所以,這個文件當中不僅說的是銀行,而是說的所有金融機構。

    最后一句提到地方政府及其部門不得利用或者虛構政府購買服務為建設工程變相融資,其實基本都是這樣的含義。

    當然,這一條同樣不是一個新的文件。因為我們知道,新《預算法》和43號文下發以后,地方政府除了發行地方政府債券是合法的舉債融資渠道以外,不得使用其它任何方式變相舉債融資。

    因而利用或者虛構政府購買服務的行為進行變相融資,同樣是違反《預算法》和43號文的。


    第五條

    是關于切實做好購買服務信息的公開。

    前兩句提到了信息公開的規定,第三句說到堅決防止借政府名義進行利益輸送。


    最后一段

    其實大家都比較容易忽視,這里明確提到了,對已經實施的政府購買服務的項目如何解決:要報省級政府批準以后會同有關部門組織全面摸底排查本地區政府購買服務的情況,發現違法違規的問題,督促相關地區和單位限期整改。

    這里可能就涉及到既有項目整改的問題。具體怎么整改、能不能把已經有的政府購買服務的一些做法,都整成規范的融資行為,恐怕中間也存在著比較大的難度。

    具體需要怎么整改,我們可能還要看下一步的政策導向。


    政府購買服務和政府付費PPP項目有什么區別?


    政府購買服務應該屬于政府購買工程、政府購買貨物、政府購買服務當中的一種。PPP是一種特殊的基礎設施領域的投融資形式。

    當然,PPP也有三種付費模式。其中政府付費,對應的就是完全沒有使用者付費的公益項目。

    很多人理解的是:政府付費的PPP項目,就是政府購買服務。這個理解是完全錯誤的。

    它們兩個是并行的概念。就像我剛才說的,PPP是基礎設施領域的投融資形式,政府付費只是PPP當中的一種付費形式,和政府購買服務是兩回事,不能同等地對待。

    雖然有關部委的文件中提到了PPP分為特許經營政府購買服務兩種形式,但這種說法我們認為不是特別嚴謹。

    這兩年,有非常多的人存在類似的解讀;蛘呤钦J為PPP操作流程比較復雜,因為它是一種基礎設施領域獨有的投融資模式,它有自己相關的操作規范,操作流程比較復雜。另外,所有PPP項目的政府付費受到10%的公共預算支出的限制。

    所以投資人、金融機構和政府方,都希望借道所謂的政府購買服務這種簡單的方法,來把很多基礎設施建設,或者是融資服務,全部列入到政府購買服務當中。

    這種行為會加劇地方政府的或有負債風險。一方面違反了先有預算后采購的原則,突破了現有的政府采購預算;另一方面又不受到10%預算管理的限制,所以很容易產生比較大的地方負債的風險。

    因為很多基礎設施項目都用這種簡單的政府購買服務的形式去做,事實上也架空了對PPP模式的設置。因為很多人不愿玩PPP,不想受PPP規則或者各方面的約束,就做簡單的政府購買服務。

    這么做了以后,對PPP模式的設置,包括這兩年財政部和發改委所做的一系列設置,其實都等于是枉費了心血。大部分人都是借道簡單的政府購買服務,就是把PPP的模式架空了。

    所以主要是基于剛才我說的這兩點想法,有了這樣一個文件。這樣的文件其實并沒有新創什么,而是在重申舊有的關于政府購買服務的規定,并且闡明了負面清單。


    87號文對平臺公司會產生什么樣的影響?


    應該說,這個影響并不是今天才有,而是《預算法》和43號文出來以后,融資平臺公司已經受到了這樣的影響。

    但是由于有了這樣一些借道的行為,很多融資平臺公司假借和政府簽訂政府購買服務的協議,繼續進行融資,其實也是一種變相舉債的行為。這個行為本身就是違法的。既違反43號文,也違反了《預算法》的規定,同時也違反政府購買服務的相關規定。

    但是平臺公司一直都這樣做,很多金融機構也一直這樣借款融資。我想,這個文件只是對這種行為的一個明確的禁止。但是,這種禁止并不是今天才有的。


    下一步融資平臺公司該何去何從?


    其實從43號文和《預算法》出臺以后,融資平臺公司應該早已設想將來的經營方式。我們也跟很多融資平臺公司溝通過,很多融資平臺公司還心存僥幸,認為43號文和預算法還不夠明確,是不是還有其它的方式去規避。

    應該說,從去年年底一系列關于地方政府債務管理,包括這兩個月剛出的50號文、62號文和87號文,對融資平臺公司的政策導向是越來越清晰了。再走舊有的背靠政府信用進行融資的做法,恐怕是再也行不通了。

    未來,融資平臺公司確實需要進行商業化的轉型,作為一個市場主體競爭基礎設施建設的商業機會。

    將來的政策導向,肯定是融資平臺公司要和其它市場主體,一樣作為一個市場的主體去進行競爭,拿到項目,并且依賴自身的信用和項目的信用進行融資。


    87號文對現有參與PPP的上市公司有什么影響?


    我們要明確一個概念,就是剛才反復強調的,禁止的政府購買服務和PPP項目當中政府付費類的公益基礎設施建設,兩者并不是一碼事。

    這個文件并沒有禁止政府付費類的PPP,PPP也并不是這個文件禁止的對象。

    我們可以預計,在政府購買服務行為被禁止以后,大量的公益類項目會通過PPP的模式進行操作,因為這是把違規融資的后門給堵了。我們相信,大量公益類的基礎設施建設如果還需要社會資本進行投資建設的話,肯定只能通過PPP的模式來進行操作。

    所以從這個層面來看,堵住簡單的政府購買服務進行基礎設施建設的后門,是對現在已有的PPP公司的利好。因為這種項目將來會更多,對投資人的需求會更大。我認為這是整體層面的一個利好。

    我們看到,50號文當中明確提到,包括今年很多文件都反復強調做規范的PPP。所以可能有些公司再以簡單的政府購買服務的形式來做基礎設施項目的建設,確實可能面臨一些整改。這樣可能會造成一定的損失。

    如果所投資的PPP項目本身并不符合我國財政部、發改委對本輪PPP項目合規化的要求,也有可能在今年對PPP項目規范化的管理當中受到影響。

    投資人在關注這些上市公司PPP業務的時候,需關注以下幾點

    • 這些投資人是不是在用正規的方法投資PPP項目?

    • 有沒有采用87號文禁止的簡單政府購買服務的行為去做公益類的PPP項目?如有的話可能會受到一定損失。

    • 公司投資的PPP是不是規范化的?

    • 有沒有專業的PPP投資團隊?

    • 有沒有專業的人才?

    • 他們對這個項目的審查或選擇、結構的設置是不是規范化地符合相關政策要求?


    Q & A


    【問題1】

    剛才講到政府購買服務和PPP政府付費的差異,據您了解,目前通過政府購買服務投到項目上的金額和合規的PPP項目落地的金額有多大?您有相關數據嗎?

    【回答1】

    數據這邊暫且沒有,但是金融機構反映:投合規PPP的資金,占整個投資資金的三分之一,三分之二投的都是政府購買服務。這個體量還是挺大的。


    【問題2】

    87號文出臺后,未來是有利于PPP的,對于一些上市公司而言是有機會的。

    針對這個觀點,想請教一下,對PPP項目來講,引入的社會資本方主要是設立SPV,剩下的資金是要進行項目融資的。項目融資主要是通過銀行,比如PPP產業基金、銀行的明股實債等等才能構成項目總投資的資金來源。

    但現在,包括財政部在內的六部委也出臺了相關文件,針對PPP當中銀行的明股實債、政府兜底都明確提及,并提出了一些質疑。這樣一來,后續除了社會資本的資金到位之外,其它資金如果不到位,會對整個PPP有很大的不利影響。社會資本即使進來,也沒有辦法順利推進這個項目。

    針對這一問題您怎么看?

    【回答2】

    這個問題很好,也是這兩天業內討論較多的。

    其實不僅是剛才您提到的財政部,今年一行三會等監管部門,也都加強了市場監管,對整個金融市場影響較大,會進一步造成對PPP項目落地的擔心。

    首先,單從87號文出臺這件事來看,利好PPP項目還是成立的,它主要的作用是堵住了后門。

    前面提到的一個情況是,由于PPP項目設計、流程都較復雜,而政府購買服務相對簡單,且能較快落地,所以部分金融機構有三分之二的錢都投到了政府購買服務,剩下三分之一的資金才投PPP項目。

    因此,如果現在把政府購買服務這個門堵了,那么機構就得想辦法把錢投出去,原來投到政府購買服務里的錢,就得轉到投PPP。因而,從金融機構的投向來看,是利好PPP的。

    其次,可能涉及的進一步的問題是,今年金融監管趨嚴導致市場資金總量減少,或者說呈現出變少的趨勢,資金成本也有上升的趨勢。

    另外正如您所提到,各部委對PPP投資機構的監管也有加強,不允許政府兜底、不允許假股真債。

    但金融機構的監管規定也并不是新創的,只不過是舊有規定的進一步明確、處罰進一步嚴厲。這意味著對于PPP項目,需要分類來看:要判斷項目是否是正規的、被鼓勵的項目。

    如果項目本身質量較差,或存在設計缺陷,那確實融資更難。原來可能還能通過政府的擔保、增信、托底,現在政府不擔保、不托底了,只能由社會資本進行兜底以及擔保增信,這些項目越來越難拿到錢。

    如果項目本身就很優質、很規范,所處的區域政府的財政能力也比較強,還有權利義務風險分配的設計,非常符合政策導向,這些項目是不會受到影響的。

    因為它是鼓勵的,資金投到這里不會有非常大的風險,這樣不管是銀行、保險、信托還是其它的金融機構,越來越多地需要了解這個項目質量、規范性、回報的穩定性,不只是利用地方政府的信用和企業的征信。所以從這個角度來講,規范的和設計非常好的項目,反倒是不會受到影響。

    所以,總體層面來說,我還是堅持認為是利好的。

    當然,如果項目不合規、資質有問題,這一輪的規范化管理當中確實會受到比較大的影響。

    如果項目本身就很規范,整個市場上的錢即使總量減少了,另外一個出口被堵了以后,更多的錢會涌入到規范性和合規性的項目當中,反倒是利好的。


    【問題3】

    假定目前PPP都規范化了,銀行和社會資本都按照規范流程去投,我們也可以算一筆帳:地方財政預算收支去年應該是15萬億左右,按照10%的占比的話,PPP能夠進行政府采購、政府付費的也就是1.5萬億。但固定資產投資額參照去年的數據,基礎設施的投資高達15萬億。

    其次,原來有很大一部分資金是來自于預算,差不多是3萬億左右,3萬億加上1.5萬億也就是4.5萬億。所以從以前的情況來看,大量還是依賴于平臺融資。

    但從50號文、62號文和去年的4號文來看,平臺能通過土地平衡的資金被卡住了,而現在的基建項目通過政府采購或者是代建等相關渠道也被卡住了。

    在發改委審批項目仍然很多,還是要靠基建去拉投資的背景下,基建投資的資金從哪里來呢?

    【回答3】

    這確實存在一個陣痛期,我國投資確實一直以來較為依賴基建,在今年房地產嚴控的背景下,可以預期還是得依賴基建。

    現在融資平臺被卡,基建資金來源只能通過地方政府債券、通過PPP由社會資本進行投資和融資,這部分并不進入表內。

    通過與相關部門的溝通來看,監管機構將此視為陣痛期。需要明晰的是:目前我們管融資平臺和地方政府債務的方向是不會變的,至少近一兩年以內是不可能對地方政府債務和融資平臺的管理放松,政策導向肯定是逐步趨嚴。

    進一步來看看,錢從哪里來呢?財政部的觀點是先把傳統的、不鼓勵的暗渠堵了,堵了以后再想怎么開明渠。

    現在已經有的地方政府債券就是一個明渠。剛才提到的剛發的62號文,就是關于土儲專項債的規定,其實就是一個開前門的行為。因為這塊資金確實是地方政府所缺的,之前只能是通過違規舉債融資,62號文其實就是給土儲融資一個明渠,和去年地方政府專項債是一脈相承的。

    據我們所了解,明年地方政府債券發行會進一步放開,金額會放大。財政部對于這種能夠監控、不會造成系統性金融風險的明渠,管理方向上是逐步拓寬的。

    關于PPP 10%的紅線,據我了解,10%能不能上調還沒有明確的說法,但是最近出臺的一系列政策當中都有提到:政府支付的責任中,如果有一部分是來源于基金性預算或者其它種類的預算,則從其它預算當中出的部分,可以不計入10%的測算當中,可以看出現在有一系列這樣的松動。

    10%這個線到底畫得是不是合適,有些地方政府的財政是比較寬松的,10%對它來說是偏低的,有些地方政府財政相對較緊,10%對它而言甚至偏高。

    財政部的角度當時是沒有辦法特別科學地預測,只能是以10%劃紅線,將來會不會有所松動,則需要根據每個地方的情況區別來看。這個也值得期待。

    現在階段確實是存在一個陣痛期,平臺公司被限制、地方政府債券融資金額還沒有上來、PPP的額度也沒有上調,資金確實偏緊。


    【問題4】

    此外,還有更重要的一個問題,這個是想把后門堵住,但是前門還沒有開,則不僅涉及投資項目資金來源問題,還會涉及到:

    新的《預算法》公布之后,2015年到2016年不合法不合規的融資是大規模膨脹的,這塊如何界定?

    債務償還的資金來源怎么解決?現在把融資渠道卡住了,未來會不會不匹配,相關的資金配套是要考慮的。

    此外,前兩年有大規模債務的增長,現在大部分也是借助于政府采購或代建以及土地的周轉來平衡,現在切換的話,存量債務政府還認不認帳?政府簽的采購協議和代建協議還認不認帳?

    【回答4】

    這個就是整改的問題,之前也和很多金融機構溝通過,43號文、《預算法》發布以后,很多金融機構并不認為有意義,還是該怎么干就怎么干,反映的是機構“法不責眾”、反向綁架政策的思路。

    從政策面解讀是如此的,但是會不會真的會這么干?

    這個不知道,或許是正如很多金融機構所估計的:冒險者取勝、險處求生,F在這種不合規的存量債務,特別是利用政府購買服務形式舉債的應該怎么解決,我想確實需要看下一步的力度。

    需要注意的一點是,財政部去年的文件說得很明確,融資平臺公司債務一律不屬于地方政府債務。


    【問題5】

    剛才講到三年,這是什么概念?

    【回答5】

    政府購買服務理論上不能超過三年,超過了就不可能符合先有預算后采購的原則,因為政府購買服務是先有預算后采購。

    中期規劃只能有三年,比如政府今年做中期規劃做了三年,我說這三年當中準備在政府購買服務這件事情上花多少錢,比如我準備花一個億,我只能在這一個億里面安排政府購買服務的資金,我已經安排了一個億做政府購買服務,我就只能在一個億里面采購。采購的只能是這三年的,因為我的預算就是這三年,只能先預算后采購。如果我采購的是四年,第四年的錢就沒在預算里面。


    【問題6】

    但PPP的周期都比這個要長。

    【回答6】

    這個就是混淆了,不能把政府購買服務和PPP放在一塊。

    PPP最低不得短于十,PPP是先采購后預算,先找投資人,然后把付款列入到以后的預算里面。這兩個是反的。

    我們有一個文章《剎住偽“政府購買服務”盛行的歪風》,因為二者的管理方式不同,政府購買服務就是通過先預算后采購的方式,限制這種支付責任巨額膨脹。

    比如我家里有一百塊錢,今年我說十塊錢用于政府購買服務,已經說好了我只用這十塊錢買,所以我就不可能花到十一塊錢,也就不可能對我造成債務。

    PPP則是說,將來家里的錢只用其中的10%來買PPP,這兩個的邏輯是不同的。

    如果它們都在既有的邏輯下面采購,都不會產生政府債務風險,一個是先預算后采購,一個是采購之后必須受到10%的限制。

    為什么政府購買服務這兩年受到這么嚴厲的制止?就是因為脫離了先預算后采購的原則,把自己搞到了一個中間地帶。既不受先預算后采購的管理,也不受10%的限制,你說會不會造成巨大的地方政府債務風險?就是這樣的一個邏輯。


    【問題7】

    我們也是遇到了類似的問題,地方很多的項目都是通過政府采購服務的方式來做的,而且有些已經批了在做,還有一些是正在處在審批通道當中,發這個文對這些項目會有什么影響?

    【回答7】

    還是這個問題:

    還沒批的,肯定是別批了,因為明顯已經在負面清單里面了,肯定不能批了;

    已經批的,這些要去權衡它有沒有在負面清單里面,如果不在的話,還要權衡符不符合正面的要求。

    也就是前面提到的,一必須是公共服務,而不是工程也不是貨物,二它不超過三年,三先有預算后采購,就是考察這幾個大的原則是不是符合。

    此外,還要考察采購程序符不符合。我們知道,有很多政府購買服務在地方都搞了單一來源采購。單一來源采購首先是有要求的,符合這個要求以后還要審批,審批以后還要發起流程才可以搞單一來源采購。

    如果說這些都符合的話,沒有問題,該怎么搞就怎么搞。

    如果不符合的話,就是10月份以前整改。

    現在一個關鍵問題是:確實是很多項目沒法整改,因為是已經開始建了,人家的錢已經投進來了你怎么整改?


    【問題8】

    這兩年政府購買服務和不規范的PPP之所以比較大,就是因為地方財政不匹配。前門開得不夠大,地方干活又要干這么多,所以我不太清楚,現在財政每年的缺口都有兩三萬億,今年的專項債從去年的四千億提高到八千億其實還是不夠,財政部為什么在今年沒在年初就把這個額度進一步更加放開?

    往后走的話,財政部的思路估計肯定是希望把這種準財政和不規范的融資全部挪到地方專項債里面,其實應該是前門先打開,再堵住后門。如果直接堵住后門,前門開得慢的話,中間就會有這個陣痛期。

    43號文之后也是一樣。2014年底文件也很嚴厲,2015年上半年經濟斷崖式下跌,大家默認采取各種各樣突破的方式。

    這個問題如果不解決,大家遲早還會采取其他的突破方式,包括產業基金這種方式,后續也有可能成為大家用來突破的方式。

    您剛才說的明年可能會放開額度,放開額度會到多大?應該堵不上專項債的缺口,我們又顧及赤字率的問題,財政部是怎么想的?

    因為經濟和財政約束方面始終存在這種問題,即使明年放開也依舊存在這個問題。

    【回答8】

    我只能說,我所了解的就是這樣的說法,地方政府債券肯定是放開的趨勢,到底能放多大就不知道了。

    另外,PPP肯定是一種鼓勵的方式。因為它是一種鼓勵的方式,10%能不能上調,或者能不能有其它松動的措施,也作為一個比較大的前門。

    現在前門其實只有兩個,一個是地方專項債,另一個就是PPP。兩個前門到底能開多大不好預計。


    【問題9】

    PPP這塊,我覺得問題不是10%的限制,而是PPP里面有很多并不是真實的、真正有完整的現金流、而且合規合法的項目。

    實操當中,其實有很多地方政府是把PPP作為融資手段而,不是作為真實的PPP來做的。

    【回答9】

    這個理解可能有點偏頗,不能說有現金流的PPP項目才是正規的。只要是政府付費的PPP符合規范做的、地方財政能夠承受,也是一個正規的PPP項目。不能以項目是否有現金流作為評判標準。


    【問題10】

    如果PPP項目是百分之百由政府付費的話,要求符合什么條件?

    【回答10】

    是所有的PPP項目都要符合:這個付費不能是政府兜底、必須要有相關的績效考核、需要提升整體區域公共服務的績效水平、要以績效為導向、符合權利義務分配合適、風險分配適當這些原則。這是判斷PPP項目是不是合規的標準,而不是以誰付費為衡量。

    使用者付費的項目是使用者(納稅人)直接付費,政府付費的項目是政府把納稅人的錢收上來付給企業,這兩個有區別嗎?都是付的納稅人的錢。只是一個是納稅人自己付,一個是政府收上來再付。

    例如,國外很多高速公路都是免費通行的,因為政府收了足夠多的稅金足以支撐高速公路的運營,不需要再向使用者收費了。如果這樣的項目做成PPP,你說它就不是一個正規的PPP項目了嗎?它還是的。因為政府能夠承擔這個高速公路的建設運營成本,不需要再收通行者的錢了,這是一個道理。


    【問題11】

    因為PPP項目有三種形式,政府付費、差額補貼和使用者付費,可不可以理解為:以后很多不合法或者就是說通過政府購買服務這種不合法的方式,會轉到由政府付費的方式?

    【回答11】

    肯定是的,肯定會擠進來。

    因為原來搞的都是政府購買服務,完全不正規,也沒有10%的限制,現在這些項目都挪到PPP里面來做了。大家都認識到政府購買服務就是違規融資的一個后門,本來PPP玩得好好的,邊上又支了個攤,都去搞政府購買服務了,我PPP還玩什么呢?這樣就玩不起來了,沒有人管你的規則怎么制定,你想怎么制定就怎么制定,我要去玩邊上的那個。

    所以我一直說,這個文件是利好PPP。從大的層面來說,就是把后門給堵了,這種項目從規范的角度將來只能做PPP了。


    【問題12】

    財政部每個季度都會出季報,如果是沿這條路走的話,我們至少可以看到第三季度PPP的落地金額要加速非常多。

    之前每個季度都是五六千個億,包括今年第一季度也是接近6500億元,是否三季度會顯著增加?

    【回答12】

    那也不一定。這里有兩個因素:

    1、10%的限制還是有的,大量涌入進來我得財力要能夠支撐。

    2、PPP這個項目落地和原來搞的政府購買服務不一樣,不是說今天搞了明天就能落地。

    PPP項目的落地周期,正常來說是5個月以上,所以不可能下個月見到季報就上來了。

    這個也有一個過程,具體多久也不好預計。


    【問題13】

    剛才講到不規范的政府購買服務這一類的融資,不同的金融機構其實多多少少都有。原因是政府可能有一批項目是已經簽訂了購買協議,就是有白紙黑字有公章和項目主體,具體的公司已經簽訂了購買協議,但是沒有通過人大的預算,可能是想通過第二年或者下一次的人大政府批準這一類的協議。

    是不是這一類的融資都是在整改范圍之內?

    【回答13】

    您說的可能不全面。

    這一類肯定都是要整改的,但是因為已經不符合先有預算后采購的原則了,即使是準備放到將來,也肯定是不符合。

    其實和有沒有人大批沒關系,還是得看符不符合正面的要求、和在不在負面清單里面。


    【問題14】

    如果本身購買服務是基建類的,或者是在負面清單內的,不管人大有沒有批準,也是不規范的,也就是說后續這類項目都還是要整改?

    【回答14】

    對的。

    你們可以看一看《預算法》里面上級人大是有權力撤銷下級人大違規審批的預算。我一直跟所有的投資人和金融機構說,任何涉及到跟政府合作的事和政府審批的事,政府的審批都是雙刃劍。

    大家要這么理解,不能說你拿到一個函,政府批了就覺得可以放心了,沒有用的。政府可以批也可以撤回,關鍵是得看批得合不合法。


    【問題15】

    這個和以前的擔保函一樣,出的擔保函還是可以撤回。

    【回答15】

    對,這個東西是沒有用的,要看它的基礎合不合格。


    【問題16】

    這類不規范的購買服務在10月份之前要進行整改,大致會往哪幾個方向整改?

    【回答16】

    一個是轉PPP,就是屬于PPP領域的轉成PPP,另一個是得做測算,符不符合10%的要求?因為有可能很多項目一轉PPP的話,當地的PPP額度一下子就滿了,甚至超了。

    另外就是說可能很多項目還沒有開始建,那肯定就撤了,就不弄了。


    【問題17】

    我們處于長三角,現在從實踐和同業情況來看,我們這個地區PPP的項目都是非常少的,可能中西部或者北方的朋友接觸到的PPP項目會比較多。

    我們這邊接觸的PPP項目落地真的是很少,基建的需求又非常大。所以現在有一種觀點,是不是除了PPP、債券和政府購買服務,地方政府的平臺融資我們是不是可以認為,有一部分自身可以產生現金流的平臺,可以被視為市場主體。

    這一類的地方政府平臺我還是可以給它融資的,不是專門作為一種政府的融資,而是作為市場主體融資。

    【回答17】

    能夠有這個看法就已經很好了,要把它作為一個企業來看,不要把它作為爸爸的兒子來看,這就對了。

    正常的該怎么評估一個企業,就怎么評估,不要考慮背后的因素,因為它已經切斷了。

    【問題18】

    我們想在今年一系列的規范性文件出來以后,對現在的客戶進行梳理,看一看哪些是可以真正做到市場主體,產生現金流的,我們對這種平臺企業還是繼續支持。

    同時根據國家現在的規范性要求,就是不要求政府出具擔保函或者一定要納入財政預算,我就不管擔保函也不管財政預算,我就認為它可以產生現金流,就可以給它融資,這部分融資國家會不會認為是增加地方債務?

    【回答18】

    不會,你該給企業融資就給企業融資,這是沒有問題。

    預算方面,如果融資平臺公司正經的就是通過PPP的方式拿到了當地政府的項目,那也沒有問題,應該根據PPP的規則納入到政府的預算當中,這是一個要求。

    如果是正經做的PPP項目,也通過正規招標的形式進去,正經的項目也合規,另外政府也把它納入預算了,這個沒有任何問題。

    財政部和發改委現在也有非常明確的導向,就是鼓勵平臺公司甚至當地本級的平臺公司來做PPP項目,這都是鼓勵的。

    現在有些約束說是當地的平臺公司不能做當地的項目。但是對于當地的項目,大家要注意:去年國發42號文里面也開了口子,就是只要明確了不再替政府負債了。明確是市場主體,你也可以參與本地項目的競爭。

    平臺公司現在主要的方向是轉型,需要自己把自己當成市場主體來干這件事情,金融機構給資質非常好的平臺公司融資當然沒有問題。

    我們也認為很多平臺公司是很優質的,資產很大,又非常有運營經驗,他們都擁有非常大的基礎設施資產,當地的政府選擇他們作為投資人來投當地的基礎設施類項目,是很好的。因為他們本身很有經驗,投資有經驗,了解當地的情況,又有非常成熟的運營團隊,為什么我不給你?我給你去做,融資成本又比較低,我何樂而不為?

    這種項目,金融機構給予平臺公司支持,我覺得沒有任何問題。


    【問題19】

    目前大量城中村改造,包括三四線城市的縣城改造,是這些政府主要在做的事情,城中村改造也會涉及到政府購買服務,這種項目是以土地整治的形式出現。

    環境整治和城中村改造可不可以歸類為政府購買服務?我自己理解城中村改造前期就是拆遷和整治的過程,可以理解為一種服務,但是后期城市的基礎設施建設可能會理解為一種基建?

    【回答19】

    這次明確說,土地收儲的前期開發是不能做政府購買服務的,這個和剛才你說的很像。

    土地收儲本身前期的征收拆遷這一部分,現在還沒有被明確列為負面清單。但是前期開發、“幾通幾平”這些,就已經屬于基建了,就列入負面清單里了。


    【問題20】

    從銀行的角度來說這類項目是非常優質的項目,特別是杭州、南京或者寧波這些一二線城市,未來的現金流是很可觀的,因為土地招拍掛之后,產生的現金流是很大的,也完全可以覆蓋前期的支出。

    但是這種融資現在就存在很多不同的看法,到底土地招拍掛的收入,能不能作為前期拆遷的還款來源?這個存在很多的爭議。

    【回答20】

    這個我覺得還好。因為不能掛鉤,將來土地拍賣的金額,就是招拍掛的金額,就是有百分之多少或者全部,作為項目的付款來源,這么說肯定是不行的,因為明確說了不能掛鉤。

    但是根據土地收支的管理辦法,明確說土地出讓收入有一個列支項,就是城市基礎設施建設。

    土地收儲前期的征收拆遷費用,另外就是基礎設施建設的費用是可以同土地出讓金列支的,所以說這一塊,如果把這類項目明確做成合規的PPP,那么它的付費來源,不能說可以列支多少,但是未來這一塊的土地出讓收入,是可以作為項目的付費來源。我覺得這么說是沒有問題的。

    但是具體付多少錢,跟你這個成本有關,成本加上適當收益是可以列支的。


    【問題21】

    到今年3月份整個全國入庫的PPP項目14.6萬億,落地差不多是3萬億,這些項目當中是不是都是合規的?有沒有不太合規的項目存在?

    【回答21】

    肯定是有的,入庫跟合不合規沒有關系,這是另外一個話題?梢钥匆豢簇斦械奈募,發改有一個傳統基礎設施PPP項目庫,財政有PPP項目綜合運營平臺,一個是財政的庫一個是發改的庫。所有關于庫的文件當中沒有任何一個說入庫就是正規的,或者入庫是對正規的認可,沒有部門敢說這樣的話,這么多項目不可能一個一個地審。

    財政部去年選的好像有100多個示范性項目,后來也發了個文件,說示范性項目能進能出。后期執行不合規的或者在什么期限之內不落地的我照樣給它踢出去。對于示范項目都說能進能出,更不用說入庫項目了,不能簡單地根據入不入庫判斷一個項目合不合規,這個沒有任何依據。


    【問題22】

    財政部的采購目錄是很明確分成貨物采購、工程采購和服務購買,財政部之前出了一個4號文,很明確地說土地征收環節是各級國土資源部門以政府采購的模式,前面政府購買是做前期,后面就是允許以政府采購創新的模式來做,這二者的區別是什么?還是就是一個東西,在不同地方用得不一樣?

    【回答22】

    這個話說起來就長了,前半段沒有在負面清單里面,說的是政府購買服務,后半段說的是以政府采購的形式來做,并沒有說以政府采購服務的形式來做。

    因為政府購買服務的話購買的就是服務,政府采購有可能是采購貨物、工程或者社會資本,因為PPP項目也是采購,沒有說具體采購什么,政府也可以采購工程,后期的土地前期開發就是基礎設施建設。


    【問題23】

    往后平臺如果做一些基建項目都走采購工程的流程,豈不就沒有問題了嗎?

    【回答23】

    對,采購工程就是政府招標。采購工程融資責任是在政府,就是政府要向融資平臺公司付的是工程款,就是工程招投標,如果金融機構借錢是要借給政府的,不能借給平臺公司。


    【問題24】

    我們也接觸過一些施工企業,假如他們是中了標,但是要把這個活干好以后交付給政府,中間也會產生一些融資的需求,實際上如果平臺帶著工程類項目的話中間也會有融資需求。

    【回答24】

    那就和貸款給正常的工程企業一樣,需要考慮這個企業的建設能力,還有資金的能力,政府將來會不會正常地付給工程款,而且這樣的工程立項應該是以政府的名義立的,而不是以平臺公司的名義立的,借錢不是借給這個項目,而是借給施工企業作為墊資使用。


    【問題25】

    采購服務和購買服務業主方應該是平臺或者企業,如果是采購工程的話這個項目的業主方就變成了政府。

    【回答25】

    這個方面的采購服務本身就是不合法的,原來就是變相地這樣操作。采購工程就更加明確了,政府是業主,不管誰是被采購方都只是一個施工方。


    【問題26】

    就是因為融資工程都在政府,所以現在平臺大量采用購買服務來代政府完成融資,而沒有通過采購工程?

    【回答26】

    財政部出這個87號文的目的,就是為了明確不能讓市場上出現還有這種隱性的政府擔;蛘哌`規的政府名義的融資。

    政府采購工程已經很明確了,至于施工方的融資,和政府是沒有任何關系的,工程的參與方融資和政府不可能有任何關系,這個金融機構心知肚明。但是政府購買服務的過程當中,可能會涉及到這種或有債務問題和隱性擔保等問題,這次就把它明確了。


    原文出處:

    (http://mp.weixin.qq.com/s/6awwPe53zKW5b-Jk78tw2A?ptlang=2052&ADUIN=306323579&ADSESSION=1496884463&ADTAG=CLIENT.QQ.5431_.0&ADPUBNO=26497)

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